Sentencia A. 1320/24

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1320/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conflictos que se originen de la prestación u omisión de la prestación de los servicios de seguridad social a cargo de entidad pública

 

(...) La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y tramitar las demandas relacionadas con la devolución de sumas pagadas, derivadas de derechos de seguridad social de empleados públicos, cuando la administración de dichas prestaciones esté a cargo de una entidad de derecho público. Lo anterior, de acuerdo con el artículo 104.4 del CPACA (...)

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

Auto 1320 de 2024

 

Expediente: CJU-5415

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Popayán y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de la misma ciudad.

 

Magistrado Ponente:

José Fernando Reyes Cuartas

 

Bogotá D.C., ocho (08) de agosto de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:

 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1. Positiva Compañía de Seguros S.A (en adelante Positiva), mediante apoderado judicial, presentó una demanda laboral ordinaria[1] contra la señora Ana Teresa Gómez. La accionante solicitó que se declarara que la demandada se encuentra obligada a reintegrar a Positiva la suma de $15.851.805. Dicho monto corresponde al valor pagado por concepto de las mesadas pensionales reconocidas a la señora Gómez entre los meses de agosto de 2020 y noviembre de 2021. Tales sumas fueron canceladas pese a que, el 20 de agosto de 2020 quedó en firme el dictamen mediante el cual se efectuó la revisión del estado de invalidez de la afiliada[2].

 

2. El 22 de julio de 2003, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez[3] determinó que la señora Gómez tenía una PCL del 50.26% con origen en una enfermedad profesional y con fecha de estructuración del 1 de diciembre de 1999. De acuerdo con la demanda, “la compañía de seguros La Previsora reconoció la pensión de invalidez”[4].El 18 de julio de 2019, Positiva efectuó la revisión del estado de invalidez de la señora Gómez. En la calificación de primera oportunidad, se le asignó una PCL del 8.7%. No obstante, la demandada impugnó dicho dictamen. El 11 de septiembre de 2019, la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca estableció que la señora Ana Teresa Gómez tenía una PCL de 14.15%. Este dictamen quedó en firme el 20 de agosto de 2020. El 21 de enero de 2022, Positiva informó a la demandada sobre “la extinción” de su pensión y de su “retiro de la nómina de pensionados a partir del 1 de enero de 2022”. La última vinculación laboral[5] de la demandada fue con el Hospital Universitario San José ESE, en el cargo de auxiliar de laboratorio y tuvo lugar en 1999[6].

 

3. El asunto fue repartido al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Popayán[7]. A través del auto del 6 de septiembre de 2023[8], esa autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción. Fundamentó su decisión en los artículos 26 de la Ley 10 de 1990 y 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA). Adicionalmente, se refirió a la regla de decisión del Auto 490 de 2021. Argumentó que, en el presente caso, se debe considerar el carácter público de la entidad accionante y señaló que la demandada se desempeñó como empleada pública, en el cargo de auxiliar de laboratorio para la ESE Hospital Universitario San José de Popayán. Por lo anterior, remitió el expediente a los juzgados administrativos de Popayán.

 

4. El expediente fue asignado al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Popayán, quien, a través del auto del 21 de marzo de 2024, declaró su falta de jurisdicción y propuso el conflicto negativo[9]. Fundamentó su decisión en los artículos 104.6 y 297 del CPACA. Explicó que el asunto de la referencia se trata de una demanda ejecutiva “sobre una reclamación dineraria que no se encuentra regulado en la Ley 1437 de 2011, sino que por el contrario encuentra sus bases jurídicas en la jurisdicción ordinaria”. Agregó que “no hay claridad sobre el titulo ejecutivo a perseguir o sobre el cual debería el despacho librar mandamiento de pago”. Por lo expuesto, ese despacho remitió el expediente a la Corte Constitucional.

 

5. Finalmente, de conformidad con el reparto efectuado por la Sala Plena, el proceso se remitió al despacho del magistrado sustanciador el 2 de mayo de 2024[10].

 

II.               CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

6. De conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

7. Esta corporación ha advertido que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se cumplan los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo. Estos han sido definidos reiteradamente por la Corte[11]. En el asunto de la referencia se cumplen los anteriores presupuestos por las siguientes razones:

Presupuesto subjetivo	El conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral (Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Popayán) y una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Popayán).
Presupuesto objetivo	La controversia corresponde a un proceso judicial promovido por Positiva en contra de la señora Ana Teresa Gómez.
Presupuesto normativo	Las autoridades judiciales en conflicto enunciaron los fundamentos legales y jurisprudenciales para justificar su falta de jurisdicción. Por una parte, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Popayán[12] estimó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo debía continuar con el trámite del proceso. Señaló que, por disposición del numeral 4 del artículo 104 del CPACA, a dicha jurisdicción le corresponde conocer del asunto. Ello, debido a que la demandada se desempeñó como empleada pública, en el cargo de auxiliar de laboratorio para la ESE Hospital Universitario San José de Popayán. Además, aludió a la regla de competencia del Auto 490 de 2021, proferido por la Corte Constitucional. A su turno, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Popayán[13] explicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es la competente para conocer del proceso judicial, de acuerdo con los artículos 104.6 y 297 del CPACA. Sostuvo que se trata de una demanda ejecutiva “sobre una reclamación dineraria que no se encuentra regulado en la Ley 1437 de 2011( )”.

 

Asunto objeto de decisión y metodología

 

8. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Popayán y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de la misma ciudad. Para tales efectos, la Sala explicará: (i) la naturaleza jurídica de Positiva; (ii) el régimen jurídico de las Empresas Sociales del Estado; (iii) la competencia de la jurisdicción contencioso administrativo en materia de seguridad social; y (iv) finalmente, resolverá el caso concreto.

 

Naturaleza jurídica de Positiva Compañía de Seguros S.A.

 

9. Positiva es una sociedad de economía mixta, cuyo objeto es la realización de operaciones de seguros de vida y seguros de riesgos laborales, así como la celebración de contratos de reaseguros y coaseguros[14]. El capital de dicha entidad es mayoritariamente público porque cuenta con una participación estatal[15] de por lo menos el 91,8841%[16].

 

10. En virtud de lo expuesto, Positiva es una entidad pública o persona de derecho público[17]. En efecto, según el artículo 104 del CPACA, se entiende por entidad pública “todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”.

 

El régimen jurídico de las Empresas Sociales del Estado -ESE[18]

 

11. De acuerdo con el artículo 83 de la Ley 489 de 1998, las ESE son creadas por la Nación o por las entidades territoriales para la prestación directa de servicios de salud. A su turno, el artículo 194 de la Ley 100 de 1993 establece que las ESE  “constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la Ley o por las asambleas o concejos, según el caso, sometidas al régimen jurídico previsto en este capítulo”.

 

12. Igualmente, el artículo 195.5 de la Ley 100 de 1993 dispone que “[l]as personas vinculadas a la empresa tendrán el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del Capítulo IV de la Ley 10 de 1990”. Particularmente, los artículos 26 y 30 de esa última normativa consagran lo siguiente:

 

 “Artículo 26. Clasificación de empleos (…) || Parágrafo. Son trabajadores oficiales, quienes desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales, en las mismas instituciones. Los establecimientos públicos de cualquier nivel, precisarán en sus respectivos estatutos, qué actividades pueden ser desempeñadas mediante contrato de trabajo.

 

Artículo 30. (…) A los empleados públicos del sector de la salud de las entidades territoriales y de sus entes descentralizados, se les aplicará el mismo régimen prestacional de los empleados públicos del orden nacional, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 17 de la presente Ley”.

 

13. En consecuencia, como se desprende de las normas citadas, la vinculación laboral del personal de una ESE es, por regla general, bajo la modalidad del empleo público, salvo que se desempeñen en el “mantenimiento de la planta física hospitalaria y de servicios generales”. En ese último caso los servidores públicos se consideran como trabajadores oficiales[19].

 

La competencia de la jurisdicción contencioso administrativo en materia de seguridad social[20]

 

14. El artículo 104 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.

 

15. Asimismo, el numeral 4º de esa normativa consagra que aquella jurisdicción también asumirá los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”. En consonancia con esta disposición, el artículo 105, numeral 4° del mencionado estatuto dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de “los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”.

 

16. Por lo anterior, esta Corporación[21]  ha determinado que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce únicamente de aquellas controversias de la seguridad social que se susciten entre empleados públicos y las entidades de derecho público que administren su régimen de seguridad social. Esto, de acuerdo con lo consagrado en el numeral 4º del artículo 104 del CPACA.

 

17. Con base en lo expuesto, la jurisdicción contencioso administrativa es competente, en materia de prestaciones derivadas de la seguridad social, únicamente en aquellos casos en los que: i) está involucrado un empleado público; y ii) su régimen es administrado por una persona de derecho público[22].

 

18. En los casos de reconocimientos pensionales, la Sala ha destacado, entre otros[23] en el Auto 490 de 2021, que debe tenerse en cuenta el tipo de vinculación que tiene la persona al momento de causarse el derecho prestacional pretendido. Por lo tanto, si en dicho momento la persona tenía la calidad de empleado público y la entidad que administra el régimen de seguridad social tiene naturaleza pública, la competente será la jurisdicción de lo contencioso administrativo. No obstante, cuando la causación es posterior a la finalización de la relación de trabajo, el hito lo determina la última vinculación laboral del afiliado[24].

 

Caso concreto

 

19. En el presente caso, Positiva presentó una demanda contra la señora Ana Teresa Gómez, con la pretensión de que se declarara que aquella debía reintegrar una suma de dinero, la cual corresponde a las mesadas pensionales pagadas después de la revisión de su estado de invalidez[25].

 

20. La última vinculación laboral de la señora Gómez fue con el Hospital Universitario San José ESE. En su cargo de auxiliar de laboratorio, la demandada se desempeñó como empleada pública. Esto, de acuerdo con el artículo 26 de la Ley 10 de 1990, que regula el régimen de los trabajadores de dichas entidades. En efecto, en principio, no se trata de un cargo destinado al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales. Por lo tanto, la regla general de vinculación no corresponde a la de un trabajador oficial.

 

21. Por lo anterior, la Sala Plena considera que la demanda objeto de análisis se encuadra dentro del ámbito de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, según lo establecido en el numeral 4 del artículo 104 del CPACA. Así, se cumplen los dos elementos concurrentes que establece dicha disposición para determinar la competencia judicial sobre la causa. En primer lugar, Positiva es una entidad pública y administradora del régimen de seguridad social aplicable al asunto objeto de estudio. Ello, en tanto la discusión se circunscribe a la devolución del pago de mesadas, las cuales fueron reconocidas con fundamento en una pensión de invalidez de origen laboral, a cargo del Sistema General de Riesgos Laborales. En segundo lugar, la última vinculación de la señora Ana Teresa Gómez fue, desde un análisis preliminar, en calidad de una empleada pública de una ESE.

 

22. En ese sentido la norma establece que la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer de las controversias relativas a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, así como la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. Dado que la señora Ana Teresa Gómez tenía, en principio, la calidad de empleada pública y su régimen de seguridad social era administrado por Positiva, entidad de derecho público, la competencia recae sobre la mencionada jurisdicción.

 

Regla de decisión: La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y tramitar las demandas relacionadas con la devolución de sumas pagadas, derivadas de derechos de seguridad social de empleados públicos, cuando la administración de dichas prestaciones esté a cargo de una entidad de derecho público. Lo anterior, de acuerdo con el artículo 104.4 del CPACA.

 

III.  DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Popayán y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Popayán en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Popayán es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por Positiva Compañía de Seguros S.A en contra de la señora Ana Teresa Gómez.

 

Segundo. REMITIR el expediente CJU-5415 al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Popayán para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión, tanto a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial como al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Popayán.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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